編者按:

　　理論的價值在于實踐,，以深化調(diào)查研究推動解決發(fā)展難題。為響應(yīng)黨中央在全黨大興調(diào)查研究的工作要求,，羊城晚報與省內(nèi)高校、社科機構(gòu)合作,，發(fā)揮青年學(xué)者專業(yè)特長，對標高質(zhì)量發(fā)展的首要任務(wù),，對提升科技自立自強能力、建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系,、促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面開展深入調(diào)研,。從今日開始,，我們陸續(xù)將相關(guān)調(diào)研成果，在理論版面辟出專欄進行刊載,。

　　□洪偉

　　推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是實施城市更新行動的重要內(nèi)容,，也是重要的民生工程和民心工程。黨的二十大報告指出,，“加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動,，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，打造宜居,、韌性,、智慧城市”。近年來,，廣州市大力實施城市更新行動。據(jù)統(tǒng)計,，截至2022年底,，全市累計完成改造老舊小區(qū)810個，累計改造老舊建筑4670.4萬平方米,，惠及64.1萬戶家庭、205.2萬居民,。2023年，全市計劃再推進100個以上老舊小區(qū)改造,。在實施老舊小區(qū)改造過程中，廣州深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想,，統(tǒng)籌好“四對關(guān)系”,，為加快實現(xiàn)老城市新活力,、“四個出新出彩”添磚加瓦，也為超特大城市實施老舊小區(qū)改造和推動城市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展提供可復(fù)制可推廣的“廣州經(jīng)驗”,。

　　堅持民生優(yōu)先,，統(tǒng)籌好城市發(fā)展和市民宜居安居的關(guān)系

　　改革開放以來,，社區(qū)逐漸成為城市社會的基本單元,。由于年代久遠，一大批2000年前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)普遍面臨著市政配套設(shè)施不完善,、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、維護保養(yǎng)不及時等難題,，亟須加以改造。對此,，習(xí)近平總書記明確指出，“城市是人集中生活的地方,，城市建設(shè)必須把讓人民宜居安居放在首位,，把最好的資源留給人民?！背鞘械暮诵氖侨耍鞘懈潞桶l(fā)展不能不講究經(jīng)濟價值,，但要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標，不斷提高城市發(fā)展的宜居性,。

　　廣州城市建設(shè)歷史悠久,，市內(nèi)老舊小區(qū)類型多元，呈現(xiàn)出街巷型,、單位大院型、商品房型等不同空間類型并存的情形,。從區(qū)域分布來看,，黃埔等老工業(yè)區(qū)建有大量始于20世紀中后期的國企員工宿舍樓,、“房改房”和集資房，天河,、白云,、番禺等區(qū)仍有不少小產(chǎn)權(quán)房,，老三區(qū)（越秀、荔灣和海珠）則存在“代管房”和“住改商”等歷史遺留問題,。這些老舊小區(qū)大多產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、人口異質(zhì)性強,，居民訴求不盡相同,，成為廣州“三舊”改造的痛點和難點。為了更好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進老舊小區(qū)改造工作,，近年來廣州不斷加強頂層設(shè)計,，成立由市長擔(dān)任組長的城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組,，并在全省率先出臺《廣州市老舊小區(qū)改造工作實施方案》，逐步構(gòu)建起老舊小區(qū)改造“1+N”政策體系(即1個實施方案,，N個配套政策),。這些措施為老舊小區(qū)改造提供政策支撐，推動改造工作依法有序進行,。在實施過程中,，廣州全面摸清老舊小區(qū)改造底數(shù)和需求，匯總建立全市老舊小區(qū)數(shù)據(jù)庫,，并由市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局根據(jù)輕重緩急和財力狀況,，每年滾動修編老舊小區(qū)改造計劃。廣州在國家,、省級改造方案基礎(chǔ)上,，因地制宜，特別增加統(tǒng)籌類改造類型,，將老舊小區(qū)改造分為基礎(chǔ),、完善、提升,、統(tǒng)籌四大類60項改造內(nèi)容,，層層遞進，滿足不同居民群體對美好生活的需要,。在財力有限的情況下,，廣州堅持盡力而為、量力而行的原則,，從解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手,，結(jié)合片區(qū)（社區(qū)）老舊小區(qū)居民需求和實際條件，優(yōu)先安排小區(qū)內(nèi)供排水,、供電,、供氣等配套基礎(chǔ)設(shè)施和養(yǎng)老、托幼,、機動車泊位等民生設(shè)施作為改造項目,，精細提升社區(qū)居民的生活品質(zhì)。

　　堅持多元化參與,，統(tǒng)籌好政府,、市場、市民三大主體的關(guān)系

　　老舊小區(qū)改造是一項系統(tǒng)性工程,，涉及政府,、市場、市民等不同主體,，需要調(diào)動相關(guān)各方的積極性,、主動性和創(chuàng)造性,。從全國各地情況來看，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造主要由政府出資,，而社會資本融資難一直是改造難以推進的主要原因,。廣州地處改革開放前沿，政府公共服務(wù)能力和水平較強,，財力也較為雄厚,；廣州市場主體總量龐大，老舊小區(qū)改造給其中的房地產(chǎn)開發(fā),、建筑施工以及物業(yè)服務(wù)等類型企業(yè)帶來新的發(fā)展機遇,；當(dāng)前，廣州常住人口超過1800萬,，實際管理服務(wù)人口超過2200萬,，市民對基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施配置的需求在不斷增加。為此,，廣州充分發(fā)揮自身特點和優(yōu)勢，發(fā)布《廣州市社會力量以市場化方式參與老舊小區(qū)改造工作機制(征求意見稿)》,，鼓勵社會資本參與老舊小區(qū)改造,，讓政府有形之手、市場無形之手,、市民勤勞之手同向發(fā)力,，努力構(gòu)建市場化、專業(yè)化,、可持續(xù)的長效運作機制,。

　　在舊改工作中，政府是主導(dǎo)力量,，市場和市民是重要協(xié)同力量,，因此要把控好政府與市場、政府與市民之間關(guān)系的合理邊界,。首先,，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。廣州既要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,，引導(dǎo)各類市場主體平等參與舊改項目,，允許參與企業(yè)從舊改中獲取合理回報，又要發(fā)揮政府在編制舊改規(guī)劃,、創(chuàng)設(shè)良好制度環(huán)境,、監(jiān)督管理舊改項目等方面的職能，合力推動城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造,。在具體實施路徑上,，支持功能置換,、公房分類活化、閑置低效空間再利用等改造方式,，也可以選擇企業(yè)規(guī)?；ㄔO(shè)運營、政府與社會投資組合實施等不同方式,。在資金籌措上,，則采取政府投資、社會資本參與,、居民出資,、專業(yè)經(jīng)營單位出資多種模式靈活組合的機制。其次,，建立政府與市民的相互信任和良性互動,。老舊小區(qū)改造項目一般投資大、周期長,，單靠政府一方的力量難免捉襟見肘,，需要逐步樹立“誰受益誰出資”的理念，建立政府,、社區(qū)居民和社會力量合理分擔(dān)改造資金的機制,。對于居民出資，廣州市規(guī)定可采取直接出資,、讓渡小區(qū)公共收益,、完善小區(qū)后續(xù)管養(yǎng)、支持小區(qū)居民提取公積金等多種方式,。政府會優(yōu)先選擇居民改造意愿強,、參與積極性高、有出資意愿的小區(qū)實施改造,。

　　堅持“拆治興”并舉,，統(tǒng)籌好城市更新和歷史文化保護的關(guān)系

　　廣州是國家歷史文化名城和嶺南文化的搖籃，歷史文化資源豐富,。如何處理好建與拆,、新與舊、發(fā)展與保護的關(guān)系,，始終是城市更新繞不過的重要課題,。2018年10月，習(xí)近平總書記在視察廣州時強調(diào),，“城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護,，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色,，注重人居環(huán)境改善,，更多采用微改造這種‘繡花’功夫，注重文明傳承,、文化延續(xù),，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁,?！?為此，廣州市堅持“拆治興”并舉,，特別是在越秀,、荔灣、海珠等歷史悠久的老城區(qū),，不搞大拆大建,，更多采用“繡花”功夫推進微改造，打造出永慶坊,、北京路等集城市更新和文化傳承于一體的精品工程,，既有效提升街區(qū)的人居環(huán)境，又保留好城市歷史文化記憶,。

　　老舊小區(qū)改造并不只簡單地對小區(qū)物理空間進行升級,，更重要的是在尊重原有風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，針對不同情況分類施策,，更好延續(xù)城市的城脈、商脈和文脈,?；诖耍瑥V州統(tǒng)籌推進城市更新改造和歷史文化保護,，在老舊小區(qū)改造中積極探索實踐,，打出一系列“組合拳”，并將探索成果固化為相應(yīng)的規(guī)章制度：第一,，發(fā)布《廣州市城市更新專項規(guī)劃(2021-2035年)》(征求意見稿),，明確更新項目正負面清單，對不符合“三區(qū)三線”,、歷史文化保護以及城市環(huán)境總體規(guī)劃等情況的城市更新項目,，原則上不列入全面改造范圍。第二,，出臺《廣州市老舊小區(qū)既有建筑活化利用實施辦法》,，立足老舊小區(qū)現(xiàn)有資源稟賦和居民實際需求，探索活化利用老舊小區(qū)改造項目的既有建筑，避免大拆大建,，保護好各類歷史文化遺存,。第三，落實《廣州市老舊小區(qū)改造聯(lián)動工作機制》,，通過打破部門和區(qū)域壁壘,，讓各類專項工程和老舊小區(qū)改造項目同步實施，盡量減少施工改造給社區(qū)地形地貌和群眾生活帶來的影響,。第四,，編制《廣州市以繡花功夫打造老舊小區(qū)成片連片改造示范區(qū)工作實施方案》，探索推進老舊小區(qū)成片連片改造提升的新模式,，實現(xiàn)由單個小區(qū)改造向成片連片縱深推進,、由小區(qū)物理空間改造向街區(qū)社會治理轉(zhuǎn)變。此舉大大提升改造效果,，也解決了因文物跨區(qū)域而帶來的溝通不暢,、協(xié)作不力等問題，促進歷史文化遺存保護和活化利用,。

　　堅持黨建引領(lǐng),，統(tǒng)籌好老舊小區(qū)改造和基層社會治理的關(guān)系

　　社區(qū)是黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的神經(jīng)末梢,，也是城市治理的“最后一公里”,。黨的二十大報告強調(diào)，“加強城市社區(qū)黨建工作,，推進以黨建引領(lǐng)基層治理”,。老舊小區(qū)改造不僅包括硬件設(shè)施的升級，也包括社區(qū)治理的同步改進,。在老舊小區(qū)改造工作中,，廣州探索構(gòu)建“區(qū)―街―社區(qū)―網(wǎng)格―樓宇”五級黨組織網(wǎng)絡(luò)，健全黨建引領(lǐng)的多元化治理方式,，推動各類服務(wù)治理資源下沉到街道,、社區(qū)。同時,，不斷完善基層民主協(xié)商制度,，為不同利益主體搭建協(xié)商議事平臺，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系,，打造人人有責(zé),、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體,。

　　當(dāng)前,，不少城鎮(zhèn)老舊小區(qū)“空心化”現(xiàn)象嚴重,，人口結(jié)構(gòu)以老年人和外來租戶為主，居民參與意識不強,，社區(qū)共同體意識薄弱,。有鑒于此，廣州把老舊小區(qū)改造作為構(gòu)建完整社區(qū),、創(chuàng)新社區(qū)治理的重要路徑,，實現(xiàn)社區(qū)空間形態(tài)改造和基層治理效能提升的有機結(jié)合。廣州積極探索“黨建引領(lǐng)+多元共治”的老舊小區(qū)改造治理新模式,，組建由居民代表,、居委會、政府部門,、設(shè)計師,、物業(yè)公司等組成的建設(shè)管理委員會，讓各方共同參與改造項目設(shè)計,，提升居民參與的積極性,，并全過程鼓勵引導(dǎo)居民參與監(jiān)督項目實施情況，收到良好效果,。黃埔區(qū)魚珠街道蟹山社區(qū)荔香花園始建于20世紀80年代,，是典型的老舊小區(qū)。為了協(xié)調(diào)解決加裝電梯遇到的各種利益糾紛,，社區(qū)專門成立一支矛盾糾紛調(diào)解黨群服務(wù)隊,，最終促成荔香花園15號樓電梯的加裝。天河區(qū)天園街道腰崗社區(qū)始建于20世紀60年代,，過去缺少物業(yè)公司管理,，居民一直盼望著翻新和改造。腰崗社區(qū)與毗鄰的天河軟件園合作,，將閑置地塊盤活改造成停車場,，提供給軟件園員工使用，再利用停車費來開展小區(qū)物業(yè)管理,，整個社區(qū)的容貌品質(zhì)因此得到提升,。此外,，廣州目前登記在冊的社會組織超過8000個,，規(guī)模和數(shù)量均居全國前列。社會組織高度發(fā)達給廣州老舊小區(qū)改造創(chuàng)造有利條件,。廣州推出老舊小區(qū)改造功能業(yè)態(tài)正面清單制度,，鼓勵有資質(zhì)的社會組織參與小區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療,、教育,、文化、體育等項目運作，為居民就近提供個性化,、專業(yè)化服務(wù),，吸引廣大居民關(guān)注和支持舊改，實現(xiàn)政府治理與社會調(diào)節(jié),、居民自治的良性互動,。

　　道阻且長，行則將至,；行而不輟,，未來可期。近年來,，廣州精準發(fā)力持續(xù)推進老舊小區(qū)改造工作,，使這座千年老城煥發(fā)出新的活力。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造也成為廣州提升城市功能品質(zhì),、推進高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手,。今后，廣州仍需堅持以人民為中心的發(fā)展思想,，本著“成熟一個,、改造一個，成熟一片,、改造一片”的原則,，在優(yōu)化人居環(huán)境、改善居住品質(zhì)的同時避免出現(xiàn)商業(yè)化過度,、容積率過高等新的問題,，把老舊小區(qū)改造這項民生工程落地落實，成為真正的民心工程,。

　?。ㄗ髡呤菑V東工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，法學(xué)博士）

　　本文為廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十三五”規(guī)劃2020年度項目“主流媒體參與超大城市精細化治理的探索與經(jīng)驗研究――以廣州為例”（項目編號：GD20CXY02）的階段性成果